對于秦始皇以及他所代表的秦朝的評價(jià)，歷來多有爭議。有人說他是天下第一暴君，有人說他是開創(chuàng)了中國政治史的新紀(jì)元的偉大的帝王。
有意思的是，對于秦始皇給予肯定的評價(jià)的人，往往在歷史上也是多有爭議的人。比如明代的李贄在他的名著《藏書》中,，就有“始皇帝，自是千古一帝也”的說法。李贄的言論曾經(jīng)震動(dòng)了當(dāng)時(shí)的思想界?？墒鞘廊撕秃笕藢λ脑u價(jià)卻褒貶不一，有完全對立的意見。秦始皇的功勞最主要的，就是實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。
1、大一統(tǒng)與天下一家理念的實(shí)現(xiàn)
回顧春秋戰(zhàn)國時(shí)期列強(qiáng)競勝的歷史，對于歷史影響比較大的國家，多位于文明程度處于后起地位的中原外圍地區(qū)。這些國家的迅速崛起對于具有悠久的文明傳統(tǒng)的“中原”即黃河中游地區(qū)，形成了強(qiáng)烈的沖擊。對于這一歷史文化現(xiàn)象，《荀子·王霸》中已經(jīng)有所評論，荀子說：“故齊桓、晉文、楚莊、 吳闔閭、越勾踐，是皆僻陋之國也，威動(dòng)天下，強(qiáng)殆中國”。就是說,“五霸”雖然都崛起在文明進(jìn)程原本相對落后的僻陋地方，卻能夠以新興的文化強(qiáng)勢影響天下，震動(dòng)中原。
在戰(zhàn)國晚期，七雄之中，以齊、楚、趙、秦最強(qiáng)，到了前3世紀(jì)的后期，則秦國的軍威已經(jīng)勢不可擋。在這一時(shí)期，強(qiáng)國的軍事政治實(shí)踐已經(jīng)和“大一統(tǒng)”的理論聯(lián)系了起來。
戰(zhàn)國形勢圖
“大一統(tǒng)”理想的提出，是以華夏文明的突出進(jìn)步和我們民族文化共同體的初步形成作為歷史基礎(chǔ)的。以“天下”作為管理的對象，表明事實(shí)上“大一統(tǒng)”的意識已經(jīng)深入到法家理論的核心之中。
“天下”的說法最早見于《尚書·大禹謨》，這就是所謂“奄有四海，為天下君”?？梢姟疤煜隆钡挠^念開始就是和“大一統(tǒng)”的觀念相聯(lián)系的。應(yīng)當(dāng)看到，這一觀念，顯然不是單純的地理觀念，也不是單純的文化觀念，而是一種政治觀念。
秦國就是以強(qiáng)大的軍事力量為基礎(chǔ),通過嚴(yán)酷的戰(zhàn)爭形式，靠著打了無數(shù)勝仗，才一一擊滅六國建立了第一個(gè)高度集權(quán)的專制主義帝國，實(shí)現(xiàn)了“大一統(tǒng)”的政治局面的。
按照《史記·秦始皇本紀(jì)》中李斯等人贊美秦始皇的說法即：“今陛下興義兵，誅殘賊，平定天下，海內(nèi)為郡縣，法令由一統(tǒng)，自上古以來未嘗有，五帝所不及?！彼^“海內(nèi)為郡縣，法令由一統(tǒng)”的大一統(tǒng)的局面，是通過“興義兵”的戰(zhàn)爭過程實(shí)現(xiàn)的。儒學(xué)雖然早就提出了“大一統(tǒng)”的理想，但是卻好像并沒有能夠真正找到實(shí)踐“大一統(tǒng)”的正確道路。戰(zhàn)國時(shí)期以法家為主的諸家學(xué)派的共同努力，使“大一統(tǒng)”終于成為一種政治現(xiàn)實(shí)。
“大一統(tǒng)”的理想當(dāng)時(shí)為社會(huì)大多數(shù)人所共同向往。秦國實(shí)現(xiàn)“大一統(tǒng)”的戰(zhàn)爭過程，與歷史進(jìn)步的方向是一致的。
秦王朝是中國歷史上第一個(gè)“大一統(tǒng)”的專制主義政權(quán)。秦王朝的建立，是以當(dāng)時(shí)社會(huì)普遍要求統(tǒng)一的文化傾向作為重要背景的。秦的統(tǒng)一，是中國歷史上的一件大事，也是世界歷史上的一件大事。
李贄
李贄在《史綱評要》卷四曾經(jīng)有這樣的評論：“始皇出世，李斯相之,天崩地坼，掀翻一個(gè)世界。是圣是魔，未可輕議。”秦王朝的建立，使得中國歷史上第一次真正實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。對于始皇、李斯們的政治表演，有“是圣是魔”的不同的歷史認(rèn)識，但是秦的統(tǒng)一推進(jìn)中國歷史進(jìn)入了一個(gè)新的階段的事實(shí)，是大家都公認(rèn)的。
天下既已一統(tǒng)，如何對政治淵源有別、經(jīng)濟(jì)水準(zhǔn)懸殊、文化傳統(tǒng)各異、民俗風(fēng)格不一的各地區(qū)實(shí)現(xiàn)有效的管理，秦王朝上層集團(tuán)經(jīng)過多次鄭重的討論，做出了正確的決策。
2、秦始皇治理天下的能力
秦始皇管理天下，表現(xiàn)出非同尋常的勤政的風(fēng)格。他在統(tǒng)一戰(zhàn)爭進(jìn)行期間，就曾經(jīng)有三次遠(yuǎn)程出巡。翦滅六國、平定天下后，又曾經(jīng)五次巡行各地。在滅齊之后的第二年，秦始皇就驅(qū)車出巡，帝車隆隆，在千里長途揚(yáng)起了滾滾煙塵?！妒酚洝で厥蓟时炯o(jì)》記載：“二十七年，始皇巡隴西、北地，出雞頭山，過回中。”雞頭出在今六盤山一帶。回中，在今陜西隴縣西北。帝車的軌跡，可能已經(jīng)西至于今甘肅臨洮。同年，秦始皇開始“治馳道”。馳道工程雖然主要服務(wù)于帝王出行，但是對于秦漢，交通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成也具有重要的作用。
秦始皇又派將軍蒙恬發(fā)兵三十萬北擊匈奴，奪取了今河套地區(qū)的所謂“河南地”。次年，也就是秦始皇三十三年（前214年），又在西北地區(qū)對匈奴用兵，成功地將匈奴勢力逐出即今陜西、內(nèi)蒙古交界地區(qū)直至陰山一帶，在當(dāng)?shù)刂盟氖目h，沿河修筑城塞。又派蒙恬北渡河奪取了高闕（今內(nèi)蒙古杭錦后旗東北）等軍事要地，修筑亭障以防御草原游牧民族的侵?jǐn)_。并且從內(nèi)地移民以充實(shí)邊縣。
秦始皇三十四年（前213年），又調(diào)發(fā)工役人員修筑長城。可以推知,秦始皇經(jīng)營北邊的一系列重大決策，是在他出巡親歷北邊之后形成的。很顯然重要的區(qū)域政策的制定，是以他親自對當(dāng)?shù)氐膶?shí)地考察為基礎(chǔ)的。
秦始皇
對于秦始皇的巡游，也可以從巡視天下，以便于治理天下的角度來說?！妒酚洝で厥蓟时炯o(jì)》有“東撫東土，以省卒士”的詞語，但是，秦始皇不避霜露，辛苦出行的目的，并不僅僅是禱祠各地名山諸神以求長生，也不僅僅是親自慰撫鎮(zhèn)守東方的秦軍卒士?，樞翱淌淖种锌梢钥吹降乃^“皇帝之明，臨察四方”,“皇帝之德，存定四極”，其實(shí)也透露出秦始皇在當(dāng)時(shí)的交通條件下，風(fēng)塵仆仆，往來于東海北邊的動(dòng)機(jī)，有通過這種交通實(shí)踐了解天下四方的文化風(fēng)貌，從而鞏固和完善秦王朝政治統(tǒng)治的因素。
秦始皇每天“以衡石量書”，確定閱覽一百二十斤文書的日夜定額，不完成定額不能休息。秦始皇通過瑯邪刻石自稱“皇帝之功勤勞本事”，“憂恤黔首，朝夕不懈”這樣的言辭可能是大體符合事實(shí)的。
在這種勤政作風(fēng)的另一面是絕對的獨(dú)裁專斷，“天下之事，無小大皆決于上”。當(dāng)時(shí)人對于他于是有“貪于權(quán)勢”的批評?；实蹖?quán)，使得丞相等諸大臣都只能看皇帝的臉色行事。大臣只是執(zhí)行皇帝個(gè)人的意志，甚至丞相也沒有獨(dú)自處理重要政務(wù)的權(quán)力。臣下不敢發(fā)表不同的政見，不敢直接批評皇帝的過失，各自“畏忌諱諛”，于是形成了皇帝無視自己的失誤而日益驕橫臣下畏于帝王的威權(quán)而諂媚取容的政治空氣。
影響后世的政治制度
1、形成中華核心文化圈
秦王朝的政治制度，在許多方面表現(xiàn)出新鮮的氣息。秦統(tǒng)一后，國土空前廣大，據(jù)司馬遷在《史記·秦始皇本紀(jì)》中記載其地東至海濱暨朝鮮，西至臨洮（今甘肅岷縣）及羌人居地，南至“北向戶”，到了北回歸線以南的地方，北則據(jù)河為界，與陰山并行東至江東。于是分天下以為三十六郡，郡置守尉、監(jiān)諸官職，分別負(fù)責(zé)行政、軍事、監(jiān)察。
秦王朝最初設(shè)置的三十六郡，包括隴西（郡治在今甘肅臨洮）、北地（郡治在今甘肅慶陽西南）、上郡（郡治在今陜西榆林南）、漢中（郡治在今陜西漢中）、蜀郡（郡治在今四川成都）、巴郡（郡治在今重慶）、邯鄲（郡治在今河北邯鄲）、鉅鹿（郡治在今河北平鄉(xiāng)西南）、太原（郡治在今山西太原南）、上黨（郡治在今山西長子）、雁門（郡治在今山西大同西）、代郡（郡治在今河北蔚縣東北）、云中（郡治在今內(nèi)蒙古托克托東北）、河?xùn)|（郡治在今山西夏縣）、東郡（郡治在今河南濮陽南）、碭郡（郡治在今河南商丘）、河內(nèi)（郡治在今河南武陟南）、三川（郡治在今河南洛陽東），潁川（郡治在今河南禹縣）、南郡（郡治在今湖北江陵）、黔中（郡治在今湖南沅陵）、南陽（郡治在今河南南陽）、長沙（郡治在今湖南長沙）、九江（郡治在今安徽壽縣）、泗水（郡治在今安徽淮北西）、薛郡（郡治在今山東曲阜）、東海（郡治在今山東郯城）、會(huì)稽（郡治在今浙江紹興）、齊郡（郡治在今山東淄博）、瑯邪（郡治在今山東膠南南）、廣陽（郡治在今北京）、漁陽（郡治在今北京密云）、上谷（郡治在今河北懷來東南）、右北平（郡治在今河北薊縣）、遼西（郡治在今遼寧義縣西）、遼東（郡治在今遼寧遼陽）。
秦朝疆域圖
管轄京畿諸縣的“內(nèi)史”是和郡平級的行政單位，然而不在“三十六郡”之內(nèi)。后來，隨著疆域的擴(kuò)展，又設(shè)九原（郡治在今內(nèi)蒙古包頭西）、南海（郡治在今廣東廣州）、桂林（郡治在今廣西柳州西）、象郡（郡治在今廣西崇左、閩中（郡治在今福建福州）五郡。于是，除了內(nèi)史管理的京畿地區(qū)外，秦有四十一郡。
秦的政區(qū)范圍的確定，標(biāo)志著中華帝國最基本的文化圈的初步形成。后來中土文化向四方傳播，都是以此作為主要基地的。
2、確立郡縣制
在秦的地方行政體系中，郡的下級單位是縣。少數(shù)民族地區(qū)的縣級行政單位則稱“道”，這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)中央政府對于這些地區(qū)一般只能控制主要的交通線，并由此推行政令、集散物資的緣故。秦縣的數(shù)量大約有一千左右。
郡縣制度，是春秋戰(zhàn)國時(shí)期以來逐步形成的地方行政制度。關(guān)于“縣”的設(shè)置的最早的資料見于《史記·秦本紀(jì)》的記載。這就是周莊王九年（前688年）伐邦冀戎后，在所占領(lǐng)地區(qū)設(shè)立了最初的“縣”以及周莊王十年（前687年）在杜地和鄭地設(shè)置了“縣”，“縣”起初是列國兼并時(shí)代管理新占領(lǐng)區(qū)的行政區(qū)設(shè)置。顧炎武又指出，“當(dāng)七國之世，而固已有郡矣?！蓖ㄟ^戰(zhàn)國時(shí)期的歷史，可以看到，郡制，也是中原周邊地區(qū)后起的強(qiáng)國趙、燕、楚秦初創(chuàng)的新的地方行政制度。
郡縣制度為秦王朝繼承發(fā)展，成為后來歷代王朝中央政權(quán)控制地方行政的基本形式。秦王朝對于是否實(shí)行郡縣制度，曾經(jīng)進(jìn)行過御前大辯論！
秦剛剛實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一之初，丞相王綰曾經(jīng)主張實(shí)行分封制以維護(hù)帝國的安定。王綰認(rèn)為，諸侯初破，燕國、齊國、楚國舊地距關(guān)中遙遠(yuǎn)，如果不分置諸侯王的話就沒有辦法鎮(zhèn)撫管理。他建議秦始皇分立諸子。
李斯
秦始皇吩咐朝廷對這一意見開展討論，群臣大都表示贊同王綰此議。只有廷尉李斯提出了不同的政治見解。李斯說：“周文王所封子弟同姓甚眾，然后屬疏遠(yuǎn)，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內(nèi)賴陛下神靈一統(tǒng)，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。天下無異意，則安寧之術(shù)也。置諸侯不便。”秦始皇采納了李斯的意見。
明代思想家李贄在《史綱評要》卷四《后秦紀(jì)》中曾經(jīng)稱李斯倡行郡縣之議是“千古創(chuàng)論”，又就“置郡縣”之舉贊譽(yù)道，李斯等人都是應(yīng)運(yùn)豪杰、因時(shí)大臣。假使圣人重新復(fù)生，所推行的政策也不會(huì)有所改變的。
秦王朝的統(tǒng)治者確定了“置郡縣”的地方行政管理制度，確實(shí)是英明的政治決策。
3、皇帝稱謂的創(chuàng)造
秦滅六國之后，秦王政以“天下大定”，而名號如果不變更，則無法標(biāo)志成功，使事業(yè)傳之后世，于是承襲“三皇”“五帝”傳說，自稱“皇帝”。據(jù)《史記·秦始皇本紀(jì)》，秦始皇宣布：“朕為始皇帝。后世以計(jì)數(shù)，二世三世至于萬世，傳之無窮?！鼻氐慕y(tǒng)治終于未能長久，但是,秦王朝的若干重要制度特別是皇帝獨(dú)尊的制度，卻對此后兩千多年的歷史演進(jìn)發(fā)生了深遠(yuǎn)的影響。
4、中央官制影響后世
秦王朝建立了比較完備的中央政權(quán)組織。中央執(zhí)政集團(tuán)中權(quán)位僅次于皇帝的最重要的官職是所謂“三公”，就是丞相、太尉和御史大夫。
秦朝中央官制
秦國制度原本有相、相國之職，秦實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一之后，見于記載的相應(yīng)官員有丞相隗林、丞相王綰、左丞相李斯、右丞相馮去疾等。丞相是朝廷首席文官，總理全國政務(wù)。太尉原稱尉、團(tuán)尉是朝廷首席武官，是負(fù)責(zé)全國軍事事務(wù)的最高長官。御史大夫地位略次于丞相，是負(fù)責(zé)監(jiān)察的大臣，位列上卿。
“三公”之下又有“九卿”，分工管理不同的政務(wù)部門。實(shí)際上所謂“九卿”官職并不限于九。這一官僚制度體系大體為西漢王朝所繼承。按照《漢書·百官公卿表上》的說法，這一級別的官職有：奉常，秦官，掌宗廟禮儀。郎中令，秦官，掌宮殿門戶。衛(wèi)尉，秦官，掌宮門衛(wèi)屯兵。太仆，秦官，掌輿馬。廷尉，秦官，掌刑辟。典客，秦官，掌諸歸義蠻夷。宗正，秦官，掌親戚。治粟內(nèi)史，秦官，掌谷貨。少府，秦官，掌山海池澤之稅，以給供養(yǎng)。中尉，秦官，掌循徼京師。
略次一級的官職，又有：將作少府，秦官，掌治官室。詹事，秦官，掌皇后、太子家。將行，秦官。典屬國，秦官，掌蠻夷降者。內(nèi)史，周官秦因之，掌治京師。主爵都尉，秦官，掌列侯。我們看到，秦王朝的政治制度已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)整完備。后來有“漢承秦制”的說法，就是說秦代的這一制度為漢代統(tǒng)治集團(tuán)大體繼承沿襲。
在中國古代政治史中，秦代的官制確實(shí)有著特殊重要的意義。《漢書·百官公卿表上》說，周政衰敗，官制混亂，戰(zhàn)國并爭，各有變異，秦兼天下，建皇帝之號，立百官之職。漢因循而不革。
秦以前的官制還有待進(jìn)一步研究，然而一般都公認(rèn)，秦立百官之職，漢代基本因循又經(jīng)進(jìn)一步健全之后，確實(shí)確立了中國歷代王朝官制的基本格局。中國傳統(tǒng)政治體制的基本構(gòu)架，就這樣初步建立起來了。